Ухвалення закону про деокупацію Донбасу: сильні та слабкі сторони
Закон про деокупацію Донбасу є першим документом на законодавчому рівні, який визначає державну політики України щодо врегулювання конфлікту. Його ухвалення матиме важливі внутрішньополітичні та зовнішньополітичні наслідки у короткостроковій перспективі. Зокрема, новий закон посилить повноваження військовослужбовців на Донбасі без оголошення воєнного стану та зафіксує «червоні лінії» України щодо врегулювання конфлікту. Однак закон не містить конкретних кроків з деокупації Донбасу.
18 січня 2018 р. Верховна Рада України ухвалила у другому читанні Закон України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» (відомий як закон про деокупацію Донбасу). Ухваленню закону передував розгляд 673 поправок, які стосувалися чутливих положень законопроекту, як-от: включення Криму, розрив відноси з Росією, посилання на Мінські угоди, запровадження воєнного стану. Однак підписання закону про Донбас загальмували депутати Опозиційного блоку, зареєструвавши постанову про скасування новоприйнятого закону.
Закон про реінтеграцію Донбасу має стати першим законодавчим актом, який визначає загальну політику Україну щодо врегулювання конфлікту. Зокрема, низка положень закону можуть мати важливі внутрішньополітичні та зовнішньополітичні наслідки у короткостроковій перспективі.
Які можливості відкриває Україні ухвалення закону про деокупацію Донбасу?
- Фіксація фактичного стану речей на Донбасі на законодавчому рівні. Даний закон значною мірою усунув невизначеність, які існувала в Україні з моменту початку АТО в квітні 2014 р. Зокрема, закон визнав тимчасово окупованими територіями райони Донецької та Луганської областей, «в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють загальний ефективний контроль» (ст.1). Таким чином Україна на законодавчому рівні визнала ситуацію на Донбасі як міжнародний збройний конфлікт.
Закон також дозволяє скасувати АТО і запровадити заходи із «забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації» (ст.5). Дані положення сприятимуть зменшенню суспільно-політичної гостроти, яка існувала внаслідок розходження офіційної риторики з правовим регулюванням ситуації на Донбасі. Водночас даний закон не передбачає введення воєнного стану на частині території України попри бойові дії, які тривають майже чотири роки.
- Фіксація «червоних ліній» у переговорній позиції України щодо врегулювання конфлікту. Визнавши Росію державою-окупантом, а керівництво самопроголошених республік окупаційною адміністрацією, Україна посилює свою переговорну позицію та звужує Росії поле для маневрів. Зокрема, цей закон не дозволятиме Україні прямі переговори з представниками самопроголошених республік, а Росії – участь у можливій операції з підтримання миру на Донбасі. Закон також зрівняв у статусі ОРДЛО та Крим і Севастополь, які стали об’єктом окупації внаслідок російської агресії.
Крім того, Народні депутати України погодилися прибрати суперечливе посилання на Мінські угоди, яке було в початковій редакції законопроекту. З одного боку, це убезпечить Україну від додаткового тиску країн Нормандського формату, ЄС та США щодо імплементації політичних частин Мінських угод. З іншого боку, це дасть можливість Україні уникнути звинувачень у виході з Мінського процесу.
- Вироблення правової позиції України щодо захисту прав і свобод громадян, які проживають в ОРДЛО. Закон зберігає права власності держави, державних органів влади, фізичних та юридичних осіб на території ОРДЛО, які були набуті відповідно до українського законодавства (ст.2). Україна також буде здійснювати моніторинг ситуації з правами людини та документувати їх порушення на цій території (ст.6). Водночас Україна покладає відповідальність на Росію за моральну та матеріальну шкоду, завдану на цій територій (ст.2) та зобов’язує її як державу-окупанта «забезпечити захист прав цивільного населення та створити необхідні умови для його життєдіяльності» (ст.7). На практиці це дозволить Україні захистити свої інтереси в національних судах під час позовів громадян, які проживають в ОРДЛО, проти України. Якщо ці справи будуть передані до Європейського суду з прав людини, Україна посилатиметься на концепцію «ефективного контролю» для відстоювання своєї позиції.
- Наділення військовослужбовців широкими повноваженнями на Донбасі. Весь силовий блок у зоні конфлікту буде підпорядковуватися Командувачу об’єднаних сил та Об’єднаному оперативному штабу Збройних Сил України (ст.9). Крім того, закон дозволяє силовим структурам у «зонах безпеки» застосовувати зброю до правопорушників у випадках крайньої необхідності, проникати в житлові приміщення, здійснювати особистий огляд громадян та їх речей тощо (ст.10). З одного боку, це спрощуватиме оперативне реагування та контроль над ситуацією в зоні конфлікту. З іншого боку, широкі повноваження військовослужбовців збільшуватимуть ризики зловживання службовим становищем, порушення прав людини та корупції у зоні конфлікту.
- Посилення повноважень Президента України у зоні конфлікту. По-перше, формується нова вертикаль влади у силовому блоці на чолі з президентом, який призначатиме та визначатиме повноваження Командувача об’єднаних сил. По-друге, Президент України може без згоди парламенту приймати рішення про початок заходів із «забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації» (ст.8). Останнє дозволятиме президенту вводити окремі елементи воєнного стану у зоні конфлікту, де-юре не запроваджуючи воєнний стан.
Які ризики несе Україні закон про деокупацію Донбасу?
- У законі про деокупацію немає дати початку окупації ОРДЛО. Це створює невизначеність щодо того, коли закінчується відповідальність України та починається відповідальність держави-окупанта за збитки і порушення прав людини, особливо в районах, які кілька разів переходили з рук в руки (період з квітня 2014 р. по лютий 2015 р.).
- Закон не передбачає компенсації збитків громадянам в умовах «забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації». На відміну від воєнного стану, громадяни України не зможуть отримати компенсації за обмеження прав і свобод та нанесені збитки в умовах таких заходів.
- Закон про деокупацію Донбасу суперечить чинному Договору про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і РФ 1997 р. Визнання Росії державою-окупантом суперечить низці положень цього двостороннього договору. Натомість Народні депутати відхилили поправку до закону, яка передбачає денонсацію чинного Договору про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і РФ з тих міркувань, що ст.2 та ст.3 даного договору зобов’язують Росію поважати територіальну цілісність та непорушність кордонів України.
Таким чином, закон про деокупацію Донбасу визначає загальну державну політику України з урахуванням нинішньої ситуації в зоні конфлікту, однак не передбачає конкретних заходів із відновлення суверенітету над тимчасово окупованими територіями. Як наслідок, новий закон радше сприятиме інституціоналізації конфлікту, ніж його врегулюванню.